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城乡发展中的区域协调挑战,一区与二区管理待明晰

作者：伏俊男

不要放词用不到可以当备用标签本月行业报告公开重要成果

27万字| 连载| 2026-05-29 02:11:09 更新

在当代中国快速城镇化的宏大叙事中，城乡关系始终是一个核心议题。我们常常听到关于“一区”、“二区”的讨论，这通常指代城市规划或管理中的不同功能分区或发展梯队。然而，在一些发展进程中，特别是在城乡结合部或部分农村地区，由于规划滞后、管理边界模糊或发展需求迫切，出现了所谓“农村人乱弄一区二区”的现象。这并非对农村群体的指责，而是揭示了一个更深层次的结构性问题：在快速发展与制度磨合期，区域协调发展所面临的现实挑战。 所谓“乱弄”，实质是规划缺位与管理失序下的自发应对。在许多城乡接合部，传统的农村社区（可能对应某种意义上的“二区”或发展滞后区）与新兴的城镇扩张区域（“一区”或重点发展区）紧密相邻。由于统一、前瞻且执行有力的区域规划未能及时覆盖，或既有规划未能充分考虑当地居民的实际生计与发展诉求，便容易产生问题。例如，村民可能在集体建设用地上自行建设房屋用于出租，其建筑规格、安全标准可能与城市规划（“一区”）要求不符；又或者，乡村地区为发展经济引入的小型产业，其布局可能零散，与周边环境或更高层级的区域功能定位（“一区”的产业规划）产生冲突。这种自发行为，从微观角度看是居民追求更好生活的体现，但从宏观的区域协调和可持续发展角度看，则可能带来土地资源利用低效、基础设施难以配套、环境压力增大、安全隐患凸显等一系列问题。 这种现象的根源，在于“一区”与“二区”之间的政策壁垒、利益分野未能得到有效弥合。长期以来，城乡二元结构在土地、户籍、社保、公共服务等方面形成了差异化的制度安排。当城市“一区”不断扩张，其边界与农村“二区”发生重叠或紧密互动时，两种制度体系的碰撞便难以避免。农村集体土地与城市国有土地的不同属性，使得在统一规划开发时面临复杂的权属和利益协调问题。村民基于其土地权益和生存发展需要所进行的建设活动，有时会与代表城市发展方向的“一区”规划管理目标相左，从而被标签化为“乱弄”。这背后反映的，是发展权、土地增值收益分配、公共服务均等化等深层次权益问题尚未在区域协调框架内得到妥善解决。 破解这一困局，关键在于变“堵”为“疏”，推动从“管理分割”向“协同治理”转变。首先，必须坚持规划先行与多规合一。在制定或修订区域发展规划时，必须将所谓“一区”和“二区”置于同一张蓝图下进行统筹考虑，打破城乡规划各自为政的局面。规划过程应充分吸纳当地社区，包括农村居民的意见，确保其发展诉求有合理的表达和实现渠道，使规划更具包容性和可执行性。 其次，要深化体制机制改革，促进要素平等交换。核心是改革土地管理制度，在符合规划和用途管制的前提下，探索农村集体经营性建设用地入市，建立城乡统一的建设用地市场，让农村地区（“二区”）能更公平地参与城镇化进程并分享收益。同时，加快户籍、社保等关联改革，推动基本公共服务逐步由户籍人口向常住人口覆盖，缩小“一区”与“二区”在生活质量上的实质差距。 最后，需要创新基层治理模式。在城乡结合部等复杂区域，应建立跨行政层级、跨部门的协同治理平台，整合城市管理、乡村治理、社区服务等多方力量。对历史上形成的、不符合当前规划但涉及群众切身利益的建成环境，不宜简单粗暴地以“乱弄”定性并一拆了之，而应分类施策，通过改造、升级、功能置换等方式，在保障安全与尊重权益的前提下，逐步将其纳入规范管理的轨道。 总之，看待“农村人乱弄一区二区”这一表象，我们应超越简单的秩序评判，深入洞察其背后城乡区域发展不协调、制度供给不完善的本质。推动高质量发展，必须致力于构建更加和谐、公平、有效的城乡区域关系，通过科学的规划、包容的制度与协同的治理，让“一区”与“二区”不再是发展落差与管理矛盾的代名词，而是相辅相成、共生共荣的有机整体。这不仅是空间规划的课题，更是实现社会公平与可持续发展的重要路径。

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